摘要：农村土地流转主要有使用权让渡、所有制改变和用途改变三种类型,每种类型有不同的流转收益来源。现行农村土地流转收益分配制度主要存在三方面弊端,一是农村土地交易市场不完善;二是农村集体建设用地不能直接入市;三是农村土地增值收益分配程序不合理、分配结果不公平。农民工市民化进程中的农村土地流转收益分享制度改革,需要建立并完善农村土地市场,让市场在分配过程中发挥主导作用;逐步减少政府管制程度,弱化对分享过程的行政干预,提高农村集体、农户家庭的分享比例;保持分享制度具有动态适应性,能够适应未来制度环境的变化,减少分享偏差。

农村土地流转收益分享问题是现阶段我国新型城镇化建设的一个重点问题, 直接关系到农村土地能否顺利流转以及新型城镇化建设能否顺利进行。如果农村土地流转收益分配不合理, 就会对农民家庭的土地流转意愿和行为产生消极影响, 既延缓了农村土地流转速度, 也迟滞了农民工市民化进程;反之, 如果能够建立适当的农村土地流转收益分享机制, 合理分配流转收益, 既可以加速农村土地流转, 也可以充分实现土地多元化价值。

农村土地流转收益分享问题已经成为现阶段的一个热点问题, 受到许多学者的关注。学者们从多个方面对此问题进行了研究, 得出了许多有益的结论, 也提出了一些建设性建议。在农村土地流转过程中, 基层政府、农户、非农户土地使用者三者之间存在着多重博弈关系;[1][2]政府与农户之间的不对称信息动态博弈存在多阶均衡解, 构建城乡一体化土地市场是改进社会福利水平的最优选择;[3][4]地方政府、开发商和农户在土地流转问题上的不均衡博弈关系, 使农村土地流转陷入各种利益矛盾和社会冲突之中, 导致土地流转的困局;[5][6]政府土地政策制定与农户土地流转决策存在跨期的动态博弈关系, 政府行为的前后不一致对农村土地流转产生了重要影响;[7]农村土地产权管制放松可以实现政府和农户福利水平的增加, 是一种典型的帕累托改进。[8][9]然而, 现有文献并没有对农村土地流转模式进行分类, 并在此基础上分析土地流转收益来源、选择收益分享模式、讨论收益分享程度, 从而对农村土地流转分享问题进行全面研究。

为了深入研究农村土地流转收益分享问题, 本文首先对农村土地流转模式进行分类, 分析不同土地流转收益来源、流转收益分享模式、流转收益分享程度;其次, 指出现阶段农村土地流转收益分享存在问题;最后, 提出农村土地流转收益分享制度改革措施。

一、农村土地流转类型与收益来源

(一) 农村土地流转类型

我国农村土地实行集体所有、家庭承包经营的基本制度安排, 农村集体拥有土地所有权, 农户家庭拥有土地承包经营权。现阶段, 在农村土地所有权、承包权、经营权三权分置背景下, 土地流转主要包括三种不同类型:

1. 使用权让渡, 即农村土地使用权在不同农户等经营主体之间流转。

由于不同农户等经营主体对土地的利用效率存在差别, 农户会根据自身条件选择直接经营土地或转出土地或转入土地。此时, 农村土地所有权性质没有改变, 土地也仍然限于农业用途。

2. 所有制改变、即农村集体土地转变为城市国有土地。

我国实行城乡二元土地制度, 农村土地属集体所有, 城市土地属国家所有。在城镇化建设背景下, 城市规模扩张需要占用农村集体建设用地和农用地, 被占用的农村土地就从集体所有制转变为国家所有制。

3. 用途改变, 即农业用途土地转变为非农业用途土地。

由于经济社会发展需要, 在符合土地利用总体规划、土地用途管制前提下, 部分农业用途土地会按照一定程序转变为农村集体建设用地或城市国有建设用地。显然, 农业用途土地地转为国有城市建设用地, 既改变了土地所有制, 也改变了土地用途。

(二) 农村土地流转收益来源

1. 土地使用权让渡产生的收益

我国农村土地制度赋予了农户作为土地承包方明确的转让权。2002年《农村土地承包法》就明确规定, 土地承包方 (即农户) 可以按照平等协商、自愿、有偿原则转让土地。随后的国家文件又多次强调农户拥有土地转让权。2007年党的十七届三中全会强调, 按照依法、自愿、有偿原则, 允许农民以多种形式流转土地, 发展适度规模经营。2013年党的十八届三中全会指出, 鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转, 发展多种形式适度规模经营。2016年中央1号文件指出, 依法推进土地经营权有序流转, 鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。由此可见, 在农村土地家庭承包经营制度框架内, 农户拥有比较明确而有保障的土地转让权。

农村土地使用权让渡是现阶段我国农村土地流转的主要形式。可以预见, 随着社会经济转型速度加快, 农民社会分层现象日益明显, 农用地使用权流转规模会不断增大。农用地使用权在不同经营主体之间有序流转可以通过优化劳动力和土地资源配置, 提高劳动生产率和土地生产率, 产生多种效应, 带来多方面收益。

(1) 边际产出拉平效应。由于自身学习能力、从业经验等方面存在差异, 不同农户经营土地的效率也会不同, 有的农户经营效率较高, 有的农户经营效率较低。农用地在不同农户之间顺利流转, 可以使土地边际产出较低的农户将土地流转给边际产出较高的农户, 在边际报酬递减规律作用下, 两者的边际产出会趋于一致, 此即为边际产出拉平效应。[11]一些学者的研究证明了边际产出拉平效应的存在。[12]

(2) 交易预期效应。农用地使用权顺畅流转, 可以使土地供求主体产生良好预期, 在需要的时候能够转出或转入土地。在这种良好预期作用下, 经营主体不再担心土地投资价值实现问题, 从而会增加土地投资, 增加土地产出;农业转移人口会增加土地转出数量, 专心从事非农产业。Besley (1995) 首先提出交易收益概念;[13]Carter and Yao (1999) 通过经验研究证明, 存在交易收益。[14]

(3) 规模经济效应。农村土地从个体农户向专业大户、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转, 可以提高经营规模, 产生规模经济。农村土地适度规模经营可以提高土地生产率, 也可以提高劳动生产率, 从而可以提高总的生产率。众多学者的研究证明了农地适度规模经营可以提高生产率:王建军等 (2012) 研究认为, 大农户的亩均净收益高于小农户;[15]李谷成等 (2010) 研究表明, 劳动生产率与耕地规模正相关;[16]刘玉铭等 (2007) 分析发现, 农户经营面积扩大可以提高全要素生产率。[17]

需要指出的是, 在我国现有制度环境下, 农地经营规模存在一个合理限度, 超出这个限度, 可能会产生规模不经济。同时, 考虑到我国人多地少、农业人口众多的国情, 土地经营规模过大, 会产生资本替代劳动现象, 无助于增加农民就业, 会带来一定社会问题。胡初枝等 (2007) 实证研究表明, 农地规模与单位面积净收益呈倒“U”型关系, 最适规模约14.17亩;[18]党国英 (2013) 分析指出, 平原地区家庭农场耕作大田作物规模一般不超过20公顷, 蔬菜规模不超过2公顷;[19]陆文荣等 (2014) 通过实地调研发现, 目前上海松江家庭农场经营规模约为6.67-10公顷。[20]倪国华等 (2016) 实证研究指出, 如果农地经营面积在131~135亩, 农业的劳均第一产业收入就可以达到极大值;如果农地经营面积在138~149亩时, 农业的人均第一产业收入就可以达到极大值;如果粮食播种面积在234~236亩时, 劳均粮食产量就可以达到极大值;如果粮食播种面积在252~256亩时, 人均粮食产量就可以达到极大值。[21]因此, 我国现阶段需要坚持农地适度规模经营。

(4) 机会成本减少效应。在大量农业人口转移背景下, 农民工处置土地的方式主要有两种:在农村土地流转顺畅情况下, 农民工会顺利转出土地, 既能够安心从事非农产业, 也可以获取一定土地流转收益, 为有序市民化创造条件;在农村土地流转不顺畅情况下, 农民工可能会选择兼业或者撂荒土地。显然, 农村土地流转减少了农民工从事非农产业的机会成本。另一方面, 机会成本减少效应也会提高农民工土地流转意愿, 增加土地流转比例。土地收益是影响农民工城乡迁移决策的重要因素;[22]农村土地流转市场发育迟缓增加了农民工市民化的成本。[23]

2. 土地所有制性质改变产生的收益

我国法律对国有土地和集体土地赋予了不同的权利结构, 使得国有土地产权强度明显高于集体土地。在城镇化建设背景下, 大量农村集体土地改变为城市国有土地, 会产生交易性收益、资本化收益、制度性收益。

(1) 交易性收益I。在二元土地制度框架下, 集体所有土地受到较为严格的交易约束:现行法律规定, 农村集体建设用地, 包括乡镇企业用地、公益设施用地、农民宅基地等不能直接用于商业开发, 必须先由国家征用、转变为国有土地之后, 通过“招拍挂”转给用地主体。相比之下, 国有土地受到的交易约束则较少, 只要符合规定, 就可以按照一定程序转让国有土地使用权。集体土地较为严格的交易限制, 使其交易价格发生折价, 明显低于交易限制较少的国有土地。因此, 集体土地转变为国有土地, 交易能力相应提高, 带来交易性收益。

(2) 资本化收益。我国法律明确规定, 乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押、担保。虽然近年来部分地区开展了农地承包经营权抵押、担保改革试点, 但范围非常有限, 全面实施尚需较长时间。[24]而国有建设用地使用权拥有抵押担保权。在现代金融经济环境下, 抵押担保是土地资本化的重要途径。因此, 集体土地转为国有土地时, 土地的资本化能力大大提高, 带来资本化收益。

(3) 制度性收益。现有的土地管理制度对农村集体土地施加了三重管制, 即所有制管制、规划管制和用途管制, 管制强度较高;[25]相比之下, 国有土地主要受规划管制, 管制强度较低。集体土地转变为国有土地, 随着管制强度降低, 在管制状态下未能实现的土地潜在价值会逐步释放出来, 提高了土地的总体价值。

需要指出的是, 土地所有权主体改变, 会导致土地发展权主体相应改变, 土地发展权收益分配比例随之改变。所谓土地发展权, 是对土地再开发利用的权利。土地发展权内生于土地所有权, 又可以与土地所有权分离。[26]集体土地发展权由集体成员共有, 发展权收益由集体成员与国家共同分享;而国有土地发展权则归国家所有, 发展权收益则由国家占有。在经济社会转型进程中, 土地发展权价值将不断上升。集体土地转变为国有土地, 土地发展权收益主体会从集体成员转变为国家, 发生了收益主体的转移。

3. 土地用途改变产生的收益

由于社会经济发展需要, 农业用地转为非农建设用地, 会产生级差地租、管制租、交易性收益。

(1) 级差地租。现代经济环境下, 土地的农业经营效益要低于工商业经营效益, 土地由农业用途改变为工商业用途, 会产生级差地租。这种级差地租既包括由于城市化导致城郊土地潜在价值增加产生的级差地租Ⅰ, 也包括对土地追加基础设施投资使土地价值增加产生的级差地租Ⅱ。中国经济社会转型背景下, 农地非农化会产生较大的增值收益, 因而会产生较大的级差地租。

(2) 管制租。为了严格保护耕地、保障国家粮食安全, 我国对农地实行用途管制, 农地农用。农业用地转为非农建设用地需要经过严格审批并占用建设用地指标, 而建设用地可以直接用于非农建设, 不需要占用建设用地指标。在人多地少、城市规模扩张背景下, 非农建设用地指标本身即具有较高价值。这种由于土地用途管制引起的农地与非农建设用地之间的价值差其性质类似于地租, 可以称为管制租。[27]

(3) 交易性收益Ⅱ。我国现有的制度安排, 对农地实施了更为严格的交易约束:农村土地只能以转让、转包、出租、股份合作等方式进行流转, 不能买卖, 也不能抵押、担保, 由此导致农地的可交易性受到极大限制。相对而言, 非农建设用地, 尤其是城市建设用地使用权交易受到的约束则较少, 只要符合一定条件就可以转让, 也可以抵押、担保。农地转变为非农建设用地, 随着交易约束减少, 在约束状态下受到抑制的土地潜在价值会逐步得到释放, 提高了土地的总价值。

二、农村土地流转收益分享现状及存在问题

(一) 农村土地流转收益分享现状

现阶段, 我国农村土地流转收益分享制度主要表现为, 政府行政过多干预了分享过程, 导致分享结果不够公平。

1. 在农村土地流转收益分享模式方面, 政府行政干预过多, 市场化程度不足

在农村土地流转的三种形式中, 土地使用权让渡基本上采取了协商交易、市场交易的方式, 但土地所有制改变、土地用途改变两种形式则主要采取了行政主导模式, 有的即使引入了部分市场机制, 但政府行政力量仍然起主导作用。

具体而言, 在农村土地所有制改变即农村集体所有土地改变为城市国家所有土地过程中, 政府既是一级市场的买方垄断者, 同时也是二级市场的卖方垄断者, 实际上成为典型的双头垄断者。我国《宪法》第十条明确规定, “城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就意味着, 政府行政垄断了农村土地改制的一级市场。相关法律规定, 政府通过招拍挂方式向二级市场提供土地。在工业化、城镇化快速推进过程中, 我国土地交易市场明显存在着供不应求的格局, 供给与需求之间的缺口十分巨大, 土地交易二级市场成为典型的卖方市场, 政府作为土地交易二级市场的主要供给者, 自然成为寡头垄断者。政府作为农村土地改制的双寡头垄断者, 同时主导了一级市场和二级市场的交易价格, 即主导了农村土地所有制改变所产生的收益。在农村土地所有制改变所产生的三种主要收益即交易性收益、资本化收益、制度性收益的分配过程中, 政府都利用行政力量进行了过多干预。

在农村土地用途改变即农业用地改变为非农建设用地过程中, 政府同样成为主导性的一方。一方面, 我国对农村土地施加了严格的用途管制, 农业用地改变为非农建设用地需要得到政府部门许可, 政府掌握了农村土地用途改变的决策权;另一方面, 在我国城乡土地二元体制下, 农村建设用地的产权强度远小于城市建设用地, 没有实现同地同价同权。由此, 政府行政力量就主导了农村土地用途改变所产生的收益, 包括级差地租、管制租和交易性收益。

2. 在农村土地流转收益分享程度方面, 相关主体分享比例与其权利不相匹配, 导致分享结果不够公平

由于农村土地流转收益分配过程受到了政府行政的过多干预, 市场机制不够健全, 因而导致收益分享程度不能与相关主体的土地权利相匹配, 分享结果不够公平。

在农村土地使用权让渡过程中, 由于农村土地流转市场机制不健全, 既导致增加了农村土地流转交易成本, 包括土地流转双方的搜寻成本、签约成本、维权成本等, 也降低了农村土地流转交易价格, 使得农村土地使用权让渡可能产生的收益, 包括边际产出拉平效应、交易预期效应、规模经济效应、机会成本减少效应等, 不能得到充分实现。

在农村土地所有制改变过程中, 政府作为双寡头垄断者, 主导了农村土地流转收益分享过程, 导致分享结果有利于政府, 而不利于农村集体和农户家庭。一方面, 政府作为农村土地改制一级市场的垄断者, 依靠行政力量压低了农村土地改制的价格, 使得农户家庭得到的收益减少;另一方面, 政府作为土地交易二级市场的垄断者, 依靠供求缺口抬高了土地交易价格, 增加了政府得到的收益。如果将二级市场与一级市场价格差作为农村土地所有制改变所产生的流转收益, 那么政府得到了其中的大部分, 而农村集体和农户家庭只得到了小部分。这样的分配结果与主体拥有的土地权利不相一致, 存在着明显的不公平性。

在农村土地用途改变过程中, 城乡土地二元体制和政府对农村土地的不当管制, 一方面, 导致包括级差地租和管制租在内的农村土地价值不能得到充分实现, 减少了农户家庭的土地收益;另一方面, 也限制了农村建设用地的交易需求, 减少了农村土地的交易性收益。

(二) 农村土地流转收益分享存在的问题

现行农村土地流转收益分配制度主要存在三方面弊端, 一是农村土地交易市场不完善, 导致农村土地流转价格偏低, 不能充分体现土地的交易性价值。农村土地承包经营权市场实际上属于政府出资、政府经营、政府监管的官办模式。[30]农村土地交易成本过高, 阻碍了农村土地资源优化配置, 进而对农民工市民化进程产生了消极影响。[31][32][33]农村土地流转制度抑制了农村土地流转市场的发育, 导致农民工在市民化过程中无法充分实现土地的未来收益, 增加了农民工市民化的机会成本。[34]我国农村土地交易市场仍然处于初级阶段, 发展缓慢, 并且在不同地区之间差距较大, 降低了土地流转交易价格。[35][36]调查结果显示, 黑龙江省、浙江省的土地流转价格分别为每亩每年150~580元、400~1000元;[37]广州市农地转包、出租租金每亩每年1200~1600元, 农地入股收益每亩每年约1800~2200元。[38]

二是农村集体建设用地不能直接入市, 不能与国有土地同权、同价, 既阻碍了农村集体建设用地的顺利流转, 也压制了其交易价格。[39]在现有制度安排下, 农村集体建设用地不允许出租、不允许直接用于商业开发, 这就导致农村集体建设用地产权强度较弱, 交易需求减少、交易价格降低。[40]同时, 在农村集体经营性建设用地流转收益分配过程中, 政府、农村集体经济组织和农民家庭都有各自的利益诉求, 政府希望成为流转收益分配主体, 农村集体经济组织和农民则希望成为流转收益的主要获得者。[41]

三是农村土地转用过程中, 土地增值收益分配程序不合理、分配结果不公平。按照法律规定, 政府垄断了农地转用市场, 同时也获取了大部分农地转用增值收益, 农民只得到小部分土地增值收益。[42]调查结果表明, 农地转用增值收益分配, 地方政府得到了75%以上, 农民只得到3~16%。[43]

三、农村土地流转收益分享制度改革

农村土地流转收益分享制度改革, 需要建立并完善农村土地市场, 让市场在分配过程中发挥主导作用;逐步减少政府管制程度, 弱化对分享过程的行政干预, 提高农村集体、农户家庭的分享比例;保持分享制度具有动态适应性, 能够适应未来制度环境的变化, 减少分享偏差。

1.建立并完善农村土地市场, 让市场在农村土地流转收益分配过程中发挥更大作用

我国农村土地市场处于起步阶段, 市场在农村土地流转收益分配过程中发挥的作用还极为有限, 需要以新一轮农村土地制度改革为契机, 建立并完善农村土地市场, 让市场在农村土地流转过程中发挥重要作用。

一是总结已有的农村土地流转交易市场改革试点经验, 逐步推广, 建立多层次的农村土地流转交易市场体系, 促进农村土地有序流转, 增加土地流转收益, 利用市场机制合理分配流转收益。2008年10月, 成都农村产权交易所正式成立, 成为全国首家农村产权综合交易平台, 标志着农村产权交易市场改革试点正式启动, 改革实践中, 在土地经营权流转方面, 制定了规范的流转程序, 保证交易活动符合法律规定。2010年, 江苏开始在全省范围内建立农村土地流转交易服务中心, 形成了市 (县) 级服务平台、 (乡) 镇级服务中心和村级服务站“三级联动”的土地流转服务体系。这些试点改革取得了积极成效、积累了丰富经验, 可以为未来农村土地流转交易市场建设提供借鉴。

考虑到我国农村土地流转交易具有较强的地域特征, 无论是流转对象, 还是流转程序, 都受到一定的空间限制。因此, 应该着手建立以市 (县) 为基础的多层次农村土地流转交易市场体系, 充分发挥市场机制的作用, 保证市场能够提供土地流转交易信息, 减少搜寻成本, 提高流转比例;发现土地流转交易价格, 提高流转收益;强化流转交易的规范性, 保证交易双方的合法权益;发挥市场的协调功能, 保证流转收益在相关主体之间合理分配。

二是逐步建立城乡统一的建设用地市场, 保证集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价。党的十八届三中全会指出, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。现阶段, 可以采取“三步走”发展战略推进城乡建设用地市场一体化:第一步, 明确公益性用地清单, 实行公益性用地征收、经营性用地征购制度, 逐步缩小征地范围;第二步, 鼓励用地主体和政府部门与农民直接谈判购买土地;第三步, 建立城乡统一的建设用地市场。

2.逐步降低对农村土地的管制程度, 适当提高农村集体土地的产权强度, 提高农村集体、农民的土地流转收益分享程度

我国对农村集体土地实施了包括所有制管制、规划管制、用途管制在内的三重管制, 严重削弱了集体土地的产权强度, 使得集体土地在产权的多个方面, 包括所有权、转让权、收益权、处置权、发展权等, 都存在一定的产权残缺和产权公共域, [44][45]农村集体和农民的土地权益常常受到其他主体侵害。对农村集体土地实施严格管制, 是在一定社会经济发展环境下做出的政策选择, 在城乡二元分化背景下具有一定合理性, 能够为城镇化建设提供大量的资本支持。但是, 随着社会经济发展水平提高、经济发展阶段演进, 尤其是在城乡一体化发展、新型城镇化建设背景下, 传统的基于城乡二元土地制度对农村集体土地实施的严格管制已经不能适应制度环境的要求, 阻碍了农业转移人口市民化的进程。需要采取措施加以改革, 逐步降低对农村集体土地的管制程度, 适当提高农村集体土地的产权强度, 保证农村集体、农民家庭能够合理分享土地流转收益。

所有制管制方面。首先, 完善相关法律, 明确农村土地所有权主体。这里的关键点有三个:一是消除相关法律规定的矛盾之处, [46]明确农村集体的土地所有权主体地位;二是以新一轮农村产权制度改革为契机, 明确农村集体成员组成, 规定土地所有权主体的范围;三是规范村级管理中的委托-代理程序, 保证村委会或其他代理人能够行使土地所有权主体权能。只有这样, 才能保证农村土地所有权的完整性、排他性, 减少上一级行政机构对农村土地所有权的干涉。其次, 赋予集体土地更多的产权权能。进行农村土地经营权抵押担保试点改革, 赋予集体土地抵押担保权能, 提高集体土地资本化程度;探索集体建设用地直接入市路径, 实现集体建设用地与国有土地同权同价。

规划管制方面。完善土地规划制定程序, 充分听取专家意见, 提高土地规划科学性。适时调整土地规划, 保证土地利用总体规划能够适应产业结构发展要求、能够适应农业转移人口有序市民化要求。在对农村集体土地规划方面, 要充分考虑到集体成员发展要求, 保证土地规划既能够适应国民经济发展的整体要求, 也能够给规划区农民带来合理权益。

用途管制方面。适当放松对农用土地过于严格的用途管制, 努力寻求一个合理的管制强度, 保证农村土地发展权利在国家、农村集体、农民等主体之间有效分割。这项改革牵涉面广、影响程度大, 需要分步推进:第一步, 与征地制度改革同步进行, 逐步缩小征地范围, 提高征地补偿标准, 将土地发展权对价计入土地征收补偿费;第二步, 鼓励地方政府继续开展农村土地发展权转移制度创新实验, 并对成都、上海、浙江等地的制度创新改革经验进行总结推广;第三步, 逐步明确农村土地发展权归集体和农民拥有, 将农地转用增值的初始收益权赋予农民, 国家以税收形式参与增值收益分配。[47]

3.保证农村土地流转收益分配机制具有动态适应性, 能够适应未来农村土地制度环境的变化, 减少分享偏差

我国农村土地制度改革始终遵循了逐步推进的基本逻辑。改革策略主要表现为对土地产权进行细分, 将产权的不同方面赋予不同的经济主体, 从而形成特定的产权结构。为了保证产权结构的相对有效性, 就需要使产权安排具有一定弹性, 能够在状态互动过程中不断调整, 以求适应环境变化。[48]同时, 中国农地产权制度存在着大量的模糊空间:中国农村土地制度“有意模糊”的渐进式实施特征, 为正式规则、非正式规则等制度要素的协调及互动创造了条件, 最终导致有效的制度变迁;[49]国家在制定相关法律时有意模糊了农村土地所有制的定义, 而这恰好保证了农村土地集体所有制得以稳定。[50]而且, 考虑到任何产权界定都需要耗费成本, 在成本约束下产权结构都会存在一定公共域, 即模糊空间。回顾改革开放以来中国农村土地产权制度变迁, 本质上是产权模糊空间不断缩小、产权边界逐步清晰的过程。

因此, 在设计农村土地流转收益分配机制时, 就必须保证这种机制具有动态适应性, 能够与变化的产权结构相适应。现阶段, 在大量农业转移人口有序市民化背景下, 土地功能已由过去的生产性功能为主转变为财产性功能为主, 农民对土地产权提出了新要求, 更加重视土地的转让权、发展权, 努力实现土地的财产价值, 为自身市民化提供资本支持。为了适应这一制度环境变化, 就需要改革现有的农村土地流转收益分配机制。一是加快农村土地确权登记颁证工作, 明确农民家庭土地流转收益分配主体地位。农村土地确权改革, 是一项基础性制度改革, 通过土地确权可以保证农民家庭作为土地承包人的法律地位, 防止其他主体随意侵害农民土地权益。二是加快农村土地资本化改革进程。通过改革试点, 逐步赋予农村土地经营权抵押担保权能, 鼓励地方政府和金融机构进行抵押担保方式创新解决农民资金需求。三是加快城乡土地市场一体化建设进程, 使土地要素在城乡之间合理流动, 充分实现农村土地的市场价值。四是加快征地制度改革, 提高农民土地增值收益分配比例。缩小征地范围, 规范征地程序, 提高征地补偿标准, 并逐步引入市场机制, 合理分配农地转用增值收益, 切实提高农民收益分配比例。

四、小结与展望

党的十八届三中全会提出, 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益。在农民工市民化进程中, 农村土地流转已经成为必然趋势, 合理的土地流转收益分配机制设计已经成为一个比较紧迫的课题。

转型时期, 我国农村土地流转形式呈现出多样化特征, 土地流转收益来源也存在差异, 相应的, 就需要选择不同的分配模式来合理分配土地流转收益。农村土地流转收益分配涉及到多个主体, 包括中央政府、地方政府、农村集体、农民、用地单位等, 流转收益分配需要兼顾各个经济主体的利益要求, 保证各个主体能够得到与自身土地权利相一致的收益分配比例。制度环境总是处于不断变化之中, 制度环境变化会导致农村土地产权结构发生改变, 相关主体的权利内涵和利益诉求也会发生变化, 这就需要保证土地流转收益分配机制具有动态适应性, 能够适应制度环境变化, 减少可能出现的分配偏差。只有这样, 才能设计出一个可行的农村土地流转收益分配机制。

现阶段, 在新型城镇化建设背景下, 大量农业转移人口有序市民化, 农村的人口、土地关系正在发生变化, 土地流转比例不断提高。农村土地流转收益分配需要适应这一变化趋势, 在多方面进行改革。改革方向之一是建立完善农村土地市场, 通过完善农村土地流转交易市场和建立城乡统一的建设用地市场, 让市场在农村土地流转收益分配过程中发挥更大作用。改革方向之二是逐步放松对农村集体土地的不当管制, 提高农村集体土地的产权强度, 最终消除集体所有土地与国有土地的权利差异, 实行同地、同权、同价。改革方向之三是通过明确土地发展权归属, 逐步改革现有的征地制度, 保证农民和农村集体能够获得土地增值收益的初始权益, 国家以税收方式参与土地增值收益分配。

可以新一轮农村土地制度改革为契机, 深化农村土地流转收益分配制度改革, 保证农民能够分享合理的土地流转收益, 唤醒农村土地这一“沉睡的资本”。[50]

作者：徐美银